他山之石
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秦昌波等:“绿水青山就是金山银山”理论实践政策机制研究
2018-08-15 09:59:09   来源:生态环境部环境规划院
      摘要:习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”理论(简称“‘两山’理论”),是中国特色社会主义生态文明理论的重要组成部分,是马克思主义中国化在人与自然和谐发展方面的集中体现,也是当代中国发展方式绿色化转型的本质体现。梳理了“两山”理论的发展脉络;研究了推动“两山”理论实践对我国生态文明建设与绿色发展的现实意义;从生态环境质量差距、“两山”转化通道、制度体系建设、利益引导机制等方面分析了践行“两山”理论面临的挑战;提出了推动“两山”理论实践的五大机制建议。建议:①建立绿水青山保护机制,推进山水林田湖草系统保护修复,着力解决突出环境问题,加强生态环境空间管控,守好生态家底。②建立“两山”转化机制,立足生态优势发展生态经济,引导培育绿色发展新动能,打通“两山”转化通道。③建立责任机制,通过严格制度落实地方各级党委、政府及其相关部门的生态环境保护责任,落实企业环境治理主体责任,推动公众参与履行绿水青山保护责任。④建立生态核算机制,包括编制自然资源资产负债表,继续推动绿色GDP核算,开展生态资产核算。⑤建立“金山银山”对“绿水青山”的反哺机制,包括建立体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿机制,建立有利于生态环境保护的绿色金融体系等。
 

      “绿水青山就是金山银山”理论(简称“‘两山’理论”)是习近平生态文明建设战略思想重要组成部分。“两山”理论是经过实践检验的科学论断,它发源于地方实践,在实践中不断丰富、完善与推进,最终落脚点也是指导地方更好地开展生态文明建设。“两山”理论带来了发展观念的深刻转变以及发展方式的深刻变革,是推进生态文明建设,实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的理论支撑。

      1“两山”理论的发展脉络

      1.1 理论起源:安吉余村对发展模式的反思

      早在2003年,习近平同志结合浙江省既有的生态文明实践和探索,对“两山”理论进行了初步的思考。习近平同志强调:“生态兴则文明兴,生态衰则文明衰。”2005年8月,习近平到浙江安吉天荒坪镇余村考察时讲到,“我们过去讲,既要绿水青山,又要金山银山。其实,绿水青山就是金山银山”。同月,习近平以“哲欣”的笔名,在浙江日报《之江新语》发表了评论——《绿水青山也是金山银山》。文章指明了发展和保护的内在统一的关系,“我们追求人与自然的和谐,经济与社会的和谐,通俗地讲,就是既要绿水青山,又要金山银山。”2006年,习近平同志在浙江省生态文明建设实践基础上进一步完善了“两山”理论,明确提出“绿水青山就是金山银山”,指出实践中辩证认识两座山关系经历的三个阶段。他系统阐述到:“我们追求人与自然的和谐、经济与社会的和谐,通俗地讲就是要‘两座山’:既要金山银山,又要绿水青山,绿水青山就是金山银山。”由此,作为一种“地方性知识”的“两山”理论基本形成,不仅对于进一步推进浙江生态省建设具有指导性意义,同时对于推进中国生态文明建设具有重要的参考价值[1]

      1.2 理论发展:多地探索“两山”理论的先行实践

      全国多地先行探索“两山”理论实践,用实践诠释“环境就是生命、青山就是美丽、蓝天也是幸福[2]”。一些地区积极发展资源节约、环境友好的新产业、新业态、新模式,探索生态经济化、经济绿色化的有效路径,打造生态和经济良性互动的绿色发展方式。例如陕西省留坝县大力促进生态旅游和生态农业发展,带动一产调结构、二产出产品、三产优服务。一些地区针对主要生态环境问题不断推进自然生态修复工程,改善生态环境质量、营造绿水青山,为社会经济发展和生态文明建设夯实基础。例如山西省右玉县营造防风固沙等多功能的森林生态稳定系统,使荒芜的塞上高原变成绿色海洋[3]。一些地区围绕生态资产保值增值,使群众共享绿水青山保护成果,增强群众实践“绿水青山就是金山银山”的获得感。例如浙江省衢州市以维护钱塘江上游生态系统整体功能为重点,建设美丽浙江重要生态屏障。还有一些地区以制度创新引领生态文明建设,建立体制机制保障,培育拓展依托绿水青山实现生态价值的路径机制。例如贵州省贵阳市乌当区将大数据理念引入生态文明建设,形成“绿水青山就是金山银山”的生态文明建设“4G”模式。“两山”理论在各地实践中不断推进与发展,进一步指导各地开展生态文明建设。2017年9月,原环境保护部命名第一批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地,作为探索“两山”实践路径典型做法和经验的重要载体,为全国其他地区推进生态文明建设树立了标杆样板。

      1.3 理论深化:“两山”理论的体系化、制度化和纲领化

      随着习近平总书记对“两山”理论阐述的不断深入,“两山”理论体系更加成熟完善。“两山”理论深刻阐述了自然资源和生态环境生产力的属性,提出保护与发展二者不可分割,保护生态环境就是保护生产力,要树立正确发展思路,做到经济效益、社会效益、生态效益同步提升,实现百姓富、生态美有机统一[4]。2015年3月,《关于加快推进生态文明建设的意见》将“坚持绿水青山就是金山银山”写进中央文件,“两山”理论作为生态文明改革和绿色发展的重要方法论,上升为治国理政的基本方略和重要国策,固化为制度指导全国推进生态文明建设和发展方式绿色化转型。2016年5月,联合国大会发布了《绿水青山就是金山银山:中国生态文明战略与行动》,表明以“两山”理论为导向的中国生态文明战略为世界可持续发展理念提升提供了“中国方案”和“中国版本”[5]。2017年10月,中国共产党第十九次全国代表大会审议并通过《中国共产党章程(修正案)》,把“增强绿水青山就是金山银山的意识”等内容写入党章,“两山”理论作为我们党积极探索经济规律、社会规律和自然规律的认识升华,上升为全党的意志,不仅带来发展理念和方式的深刻转变,也将成为执政理念和方式的深刻转变[6]

      2“两山”理论实践的现实意义

      2.1 “两山”理论诠释了生态文明建设的应有之义

      绿水青山关乎文明兴衰。生态文明是继农业文明、工业文明之后的又一种新型文明形态,它强调人与自然关联共生,强调人类在改造自然的同时必须尊重自然规律。建设生态文明,就要以资源环境承载能力为基础,以自然规律为准则,以可持续发展、人与自然和谐为目标,建设生产发展、生活富裕、生态良好的文明社会。“两山”理论回答了什么是生态文明、怎样建设生态文明的一系列重大理论和实践问题,深刻揭示了经济发展和生态环境保护的辩证统一关系。人类文明的发展规律要求人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然,在更高层次上实现人与自然的和谐共生。“两山”理论作为生态文明建设的重要组成部分和题中应有之意,二者相辅相成、相得益彰。

      2.2 “两山”理论诠释了绿色发展的根本落脚点

       “两山”理论奠定了绿色发展观。“两山”理论揭示了发展与保护的本质关系,指明了实现发展与保护内在统一、相互促进、协调共生的方法论[7]。绿水青山向金山银山的转化是绿色发展的一种表现,这种转化不是简单的开发利用自然的过程,其实质是生态文明建设的过程,是要将生态环境优势转化为经济社会发展优势。保护生态就是保护自然价值和增值自然资本,充分发挥绿水青山自身优势,使绿水青山成为金山银山的不断源泉,也是绿色发展的一个重要表现。党的十八大以来,生态文明建设成果正在为经济发展带来巨大生态红利和发展空间,实践证明好的环境质量和好的经济质量可以实现内在统一,好的环境政策和好的经济政策能够同向发力,促进绿色发展,实现经济社会发展和生态环境保护协同共进。

      2.3 “两山”理论诠释了绿水青山是国家可持续发展的基石

      “两山”理论实质就是要大力建设社会主义生态文明、实现国家可持续发展。“两山”理论阐述了自然资源和生态环境生产力的属性,从可持续、可循环的科学发展观角度,揭示了人与自然、经济发展与生态环境保护的辩证统一关系,国家可持续发展离不开自然界提供的生态环境,“绿水青山”供给的生态空间、环境容量与生态产品为可持续发展提供坚实的生态基础,而且“绿水青山”提供的资源支撑与生态服务水平直接决定着国家发展的质量。同时,国家发展必须要处理好“绿水青山”与“金山银山”之间的关系,只有当人类向自然的索取能够被人类向自然的回馈相平衡时[8],发展的协调与可持续才具备了坚实的基础,才能实现人与自然和谐共生,推动国家可持续发展。

      2.4 “两山”理论诠释了保护生态环境是提高发展竞争力的重要因素

      良好的生态环境,是最好的公共产品,也是国家、区域和城市最有竞争力的发展优势。改善生态环境就是提升发展竞争力,带来金山银山。对于经济发达地区,良好的生态环境已经成为地区和城市参与全球竞争的重要领域。如近年来越来越多的高端企业和人才选择落户深圳,不仅因为产业创新环境好,也因为环境质量持续改善提升,2017年深圳市空气质量优良天数达343天,在全国居于前列。对于生态环境禀赋好的地区,保护生态环境就是促进发展。如海南将生态环境视为海南的“命根子”和“脸面”,如果破坏生态环境就等于“毁容”,也就失去了吃饭的本钱。越来越多的城市和地区已经意识到生态优先发展的重要性,通过践行新的发展观来发挥生态优势以提高竞争力。

      2.5 “两山”理论诠释了生态产品是人民对美好生活需要的重要内容

      良好的生态环境是最普惠的民生福祉。随着经济发展的转型升级,生态环境质量正成为衡量百姓幸福感的重要指数之一,人民群众对生态环境提出了更高要求。目前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,生态环境就属于“发展不平衡不充分”的问题之一,成为了满足人民日益增长的美好生活需要的重要制约因素。必须从解决社会主要矛盾的高度来提升经济社会发展的质量和效益,统筹推进“五位一体”总体布局,加快建设资源节约型、环境友好型社会,形成人与自然和谐发展现代化建设新格局,更好满足人民群众在生态环境等方面日益增长的需要,共同享受良好的生态环境带来的红利。

      3 践行“两山”理论面临的挑战

      3.1 生态环境质量与“两山”理论要求存在差距

      “两山”理论中,“绿水青山”代表着优质的生态环境质量与生态产品服务,是经济和社会可持续发展的源泉和本钱,为人类生存与发展提供基础与保障。然而我国长期快速发展累积的历史遗留生态环境问题依然突出,绿色发展与绿色生活方式尚未完全形成,生态环境表现出资源环境超载、环境污染重、生态受损大、环境风险高的特征,重污染天气、黑臭水体、垃圾围城、农村环境污染等问题正成为影响百姓环境福祉的重要内容,当前一些地区的生态环境质量尚不具备向“金山银山”转化的条件。

      3.2 “两山”转化路径尚未完全打通

      打通绿水青山向金山银山的转化通道是践行“两山”理论的关键。尽管全社会已对经济发展与环境保护关系的认识发生了深刻变化,越来越多的地方政府把加强生态环境保护作为重要机遇和抓手,着力促进环境经济协调发展,但“重发展、轻保护”的理念在一些地方依然根深蒂固。尤其随着工业化、城镇化发展的提速,持续的开发建设使经济发展与生态环境保护间的矛盾愈发明显,即使一些具有丰厚生态家底的地区,也还未将“绿水青山”转化成对人口、物流、信息的吸引力和带动城市经济增长的“金山银山”。

      3.3 制度体系仍需进一步健全

      生态文明建设是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的全方位变革,必须依靠建立严格的制度给予保障。党的十八大和十八届三中全会提出了生态文明体制改革的总体部署安排,然而在具体推进过程中,由于缺乏配套政策,地方落实存在困难。部门之间存在政策孤岛,横向联动和系统性不强,未能有效发挥整体优势。此外,由于环境保护协同推进机制和责任体系尚未健全,横向和纵向压力传导机制不够顺畅,许多地区生态环境保护责任传导不到位,“党政同责”“一岗双责”有待进一步强化。

      3.4 权益引导机制不尽完善

      生态环境是重要的生产要素之一,绿水青山的保护及其生态价值和经济价值的实行需要建立保护环境有回报、损害环境损失更大的经济利益引导机制,以平衡不同区域、不同群体范围内的生态环境保护者与受益者间的利益关系。现阶段我国生态环保监管的行政手段较多,经济手段运用不足。目前环境经济政策包括生态补偿、财税优惠、环境税、排污权交易、环境信贷、环境责任保险等,多数政策尚处于探索或试点阶段,政策实施的结构安排、功能分工、后评估机制尚未形成,没有建立完备的利益引导机制体系。

      4“两山”理论的实现机制与政策建议

      4.1 保护机制:保护绿水青山守好生态家底

      推进山水林田湖草系统保护修复,实施综合管理。贯彻山水林田湖草生命共同体理念,加快推进生态保护修复。对重点生态功能区要进一步加强保护和管理,重点实施一批关系国家生态安全区域的生态修复工程。对自然保护区要强化监督管理,建成国家级和省级自然保护区天地一体化生态监测网络,加大对自然保护区禁止或限制进行生产活动的监管。对其他区域要实施生态系统综合管理,按照生命共同体系统保护修复的要求,把握各种污染物交互作用以及水气土跨界交互污染等客观规律,把治水、治土、治气与治山、治林、治田有机结合起来[9],统筹自然资源保护监管、生态保护、污染防治,进行综合管理、统一监管和行政执法,实现要素综合、职能综合、手段综合。

      打好污染防治攻坚战,着力解决突出环境问题。在2017年蓝天保卫战圆满收官基础上,研究制定第二阶段大气污染防治政策,以全国散乱污治理、督察检查、调控交通运输结构等为重点,推动产业结构由中低端向高端转型、货运由公路走向铁路,强化臭氧防治工作。研究启动实施净水行动,以贯彻落实《水污染防治法》和《水污染防治行动计划》为主线,实施流域环境和近岸海域综合治理;以饮用水、黑臭水体等防治为重点,加大治理力度;强化长江经济带劣Ⅴ类水体治理,推动重要河口海湾综合整治、遏制蓝藻水华频发态势。加快推进土壤污染防治行动计划,建立土壤环境调查评估制度,逐步建立污染地块目录及开发利用负面清单,按不同用途明确管理措施,严控增量,管好存量,坚决守住影响农产品质量和人居环境安全的土壤环境质量底线。开展农村人居环境整治行动。

      划定并严守“三线一单”,加强生态环境空间管控。把习近平总书记提出的“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”三大红线落实到国土空间,确立并守住生态环境保护和资源开发的“底板”和“天花板”[10]。按照“生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”的原则,识别并划定生态空间,明确生态保护红线[11],优化经济发展布局,强化空间约束。遵循环境质量“只能更好、不能变差”的原则,确定环境质量底线,强化污染源排放强度约束,优化区域污染物排放管控。基于自然资源资产“保值增值”、利用效率不断提高的原则,确定自然资源保护和开发利用要求。细化环境管控单元,从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发效率等方面提出优布局、调结构、控规模、保功能等调控策略及导向性的环境治理要求,制定区域、行业环境准入限制或禁止条件。

      4.2 转化机制:打通绿水青山与金山银山的转化通道

      立足生态优势发展生态经济,实现绿色财富、绿色富国、绿色富民。对于生态环境本底较好的地区,提高生态产品产出效率,将绿水青山创造更多的具有经济价值的生态服务功能,例如高品质饮用水、水产品、原材料食品等。河北塞罕坝机械林场三代造林人以保障京津生态安全为导向长期开展植树造林[12],绿色贡献了50%的产业收入。探索“生态+”模式,发展以生态农林牧渔业、生态修复及采掘恢复等为主的绿色农业,以绿色旅游业、绿色餐饮业、绿色文化产业等为主的绿色服务业,推进农业和服务业转型升级。“两山”理论发源地浙江省安吉县长期坚持“生态立县”战略,打造三产融合生态经济新形态,走出了 “绿水青山就是金山银山”之路[13]

      发挥环保作用促进供给侧结构性改革,引导培育绿色发展新动能。对于生态环境资源较匮乏的地区,通过以环境保护优化经济发展、引导产业布局、倒逼结构转型[14]。强化环境硬约束推动去除落后和过剩产能,严格环保能耗要求促进企业加快升级改造,推动经济发展和生态环境保护进入“第一象限”,实现“两山”的转化。把创新驱动作为发展基点,提升传统产业的绿色化水平。推动绿色低碳环保产业发展,推进绿色化与各领域创新深度融合发展。加快培育新技术、新产业、新业态,促进绿色制造和绿色产品供给,把绿色生态优势转化为新经济发展优势和吸引高端产业、人才的竞争力。浙江大力积极探索有本地特色的绿色发展、循环发展、低碳发展模式,让沉睡的山水资源日益显现出经济价值 [15]。深圳市较早地而且坚定不移地推动经济结构优化和产业升级,高端企业和人才因为不断改善的环境质量和良好的产业创新环境落户深圳。

      4.3 责任机制:建立严格制度保护绿水青山

      落实地方各级党委、政府及其相关部门的生态环境保护责任。建立地方党委、政府及其相关部门的生态环境保护责任清单,做到“照单履责、照单追责”。贯彻落实生态文明建设目标评价考核办法,将资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标,纳入经济社会发展评价体系,大幅增加考核权重,强化指标约束。根据考核评价结果,对生态文明建设成绩突出的地区、单位和个人给予表彰奖励。开展环境保护督察,构建横向到部门、纵向到地方的环保督察机制,形成事前事中事后全链条全覆盖的环境监察体系,重点督察地方党委和政府及其相关部门环保不作为、乱作为的情况。安徽省旌德县探索自然资源资产负债表与GDP综合考核的“一张表”和“一本账”等制度[16],以制度保障良好的生态环境质量。

      落实企业环境治理主体责任。建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制度。全面推行排污许可,将污染物排放种类、浓度、总量、排放去向等纳入许可证管理范围,企业按排污许可证规定生产、排污。将排污许可制度有效衔接环评审批和总量控制,为排污收费、环境统计、排污权交易工作提供统一支撑。建立多层级的企业环境信用等级评价制度,完善社会信用体系建设,加快建立环境保护“守信激励、失信惩戒”长效机制,促进企业自觉履行环保法定义务和社会责任。推行环境警察,实行强制环境污染责任保险,加快建立健全环境法律责任体系和终身追究制度,使企业守法成为常态。

      推动公众参与履行绿水青山保护责任。加强公众参与,建立有效渠道和合理机制,鼓励公众对政府环保工作、企业排污行为进行监督。扩大信息公开,政府部门公开大气、水、土壤等生态环境信息,排污单位公开环境信息以及建设项目环境影响评价等信息。完善环境公益诉讼。推行有奖举报,鼓励公众对生态环境破坏现象“随手拍”、“随手传”、“随手报”,支持公众和环保团体有序参与、有序保护、有序维权。健全公众舆论监督机制,引导新闻媒体,提升舆情引导能力。加强社会组织环保志愿者的能力培训和交流平台建设。

      4.4 核算机制:建立生态资产核算体系

      建立生态资产核算体系。计量绿水青山生产能力,评估绿水青山价值,并与货币化指标体系一起综合评价社会的可持续发展程度,可以较为准确地分析和评价人与自然、环境与经济的关系。编制自然资源资产负债表,评估一个地区当期自然资源产实物量和价值的变化,摸清某一时点上自然资源资产的“家底”,准确把握经济主体对自然资源产的占有、使用、消耗恢复和增值活动情况,全面反映经济发展的资源环境代价和生态效益,从而为有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持,为环境与发展综合决策、领导干部自然资源产离任审计、政府政绩评估考核、生态环境补偿等提供重要依据。2015年3月起,湖州[17]、贵州[18]、深圳[19]、内蒙古[20]等地纷纷先行开展地市级、区域级的自然资源资产负债表的试编工作,为自然资源资产负债表编制工作的开展提供了有利基础。

      继续推动绿色GDP核算。金山银山从狭义上指经济增长或经济收入,对金山银山的追逐是经济社会前进的直接动力。绿色GDP核算将资源耗减成本、环境退化成本、生态破坏成本以及污染治理成本从传统GDP总值中扣除,把经济活动中的资源环境因素反映在国民经济核算体系中,弥补传统GDP核算中未能衡量自然资源消耗和生态环境破坏的缺陷。2015年原环境保护部重启绿色GDP研究,开展环境成本核算与生态系统生产总值(GEP)的核算。环境成本核算中,将环境退化成本从GDP中扣除,将地方由于环境系统、生态系统改善而产生的效益加和到GDP里,全面客观反映经济活动的“环境代价”与金山银山的实际价值。马国霞等[21]对我国2015年31个省市区陆地生态系统生产总值进行了核算,结果显示我国GEP 为72.81万亿元, GEP与GDP比值为1.01。

      4.5 反哺机制:构建“金山银山”对“绿水青山”的反哺机制

      加快建立体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度。自然资源资产有偿使用在促进自然资源保护和合理利用、维护所有者权益方面能够发挥积极作用。要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,完善国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原等有偿使用制度,充分发挥市场配置资源的决定性作用和政府的服务监管作用,实现自然资源开发利用和保护的生态、经济、社会效益相统一。

      健全生态补偿制度。生态补偿是“青山绿水”保护者与“金山银山”受益者之间的利益调配机制[22]。加大对重点生态功能区的转移支付力度,合理提高补偿标准;向生态敏感和脆弱地区、流域倾斜,推进有关转移支付分配与生态保护成效挂钩,探索资金、政策、产业及技术等多元互补方式。完善补偿范围,逐步实现森林、草原、湿地、荒漠、河流、海洋和耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域全覆盖。
      建立推动“两山”转化的绿色金融体系。设立财政引导为辅、社会资本投入为主、市场化运作的“两山”绿色发展基金,重点支持生态保护、污染治理、绿色产业发展等绿色发展领域的项目。创新绿色信贷模式,鼓励各类金融机构加大绿色信贷的发放力度。推动银行间绿色债券市场发展,为生态环境保护提供更为充足的资金保障。完善绿色保险制度,鼓励保险机构为加强环境风险监管提供支持。浙江省衢州市以服务实体经济转型升级为导向,深入实施绿色金融“两山转化”工程,积极推动绿色信贷、绿色保险、绿色债券、绿色基金等金融产品创新,有效促进了传统产业转型升级,助推生态文明建设。


      作者:秦昌波苏洁琼    王金南

 

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