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自然资源统一管理与分类而治
2018-07-02 09:03:37   来源:中国生态文明
      由于各类自然资源的性质和特点差异较大,建立统一的自然资源资产的管理体制还需要对自然资源资产进行合理的分类,明确其目的和功能定位及其管理原则。对此,笔者建议对自然资源资产按照公益性和经营性进行分类管理,对属于公益性的自然资源资产,按照相应的公共目的和原则进行管理;对属于经营性的自然资源资产,按照相应的市场目的和原则进行管理。
  依托功能分区对不同自然
  资源资产进行分类
  当前,国家和地方主体功能区规划及相关空间规划基本确立了不同区域的功能和用途,需要在这些功能分区的基础上,根据不同自然资源资产的公益性或者经营性等社会经济属性进行分类。一类是公益性资产,包括自然保护区、风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园以及公益林等特殊生态保护区域和政府的各种公共用地;另一类是经营性资产,包括经营性建设用地和农业生产用地以及经济林木、矿产等资源,其中还可以对一些出于公共目的的资源实行严格行政管制,包括基本农田等,作为特殊的经营性资产对待。依照这两大类自然资源资产的社会经济属性,建立相应的管理体系,实行不同的管理目标、原则和制度。
  从基本目标和管理原则看,对以提供公共产品和服务为主的各种公益性自然资源资产,包括自然保护区等特殊生态保护区域和政府的各种公共用地,其基本目的是提供各种基础性、公共性的产品和服务,一般应当以资源的储存、保护和可持续利用为管理原则,采取公共行政管理手段加以管理,严格禁止和限制经营性利用,并主要考核自然资源资产、生态服务质量的状况及管理成本等。对依托国有公益性自然资源资产开展的经营性活动,建议与管理机构的职能严格分开,按照特许经营方式委托专业公司和机构经营,特许收入作为国有资产经营收入纳入财政预算。
  对经营性自然资源资产,笔者认为,包括经营性建设用地、矿产资源和林木资源等,通常具备较为完整的占有、使用、收益和处分权,其基本目的是促进相关产业发展并获取相应的国民收入,包括直接出让资产的收益和相关产业发展带来的税收收入。对应当采用市场手段管理和运营的,要按照市场规范进行出让和转让,主要考核其资产价值增值和净收益增长状况,对其经营性利用不应施加过多的行政干预。对其中一些以经营性利用为主,但因国家安全和公共利益受到严格的用途管制的自然资源资产,如耕地及其中的基本农田,需要采取多功能利用的管理目标和原则,采取公共行政和市场机制相结合的手段加以管理和运营,实行严格的用途管制。此外,建设用地等经营性资产的管理和运营收益多在地方市县一级,建议在保留地方管理和运营收益的基本格局下,中央一级设立资产监管机构对自然资源资产实行统一登记、核算,对资产运营实行统一监督和考核;在地方分别设立专业性或者区域性资产监管机构和资产运营机构或经营公司,体制转换和改革的难度可能相对较小。
  依法明确不同种类自然资源
  资产管理主体
  在现行自然资源国家和集体所有的基本制度下,明确的代理权或者托管权是所有权实现的重要环节。建议进一步明确规定各类公益性自然资源资产的具体代理或者托管机构,明确相应的行政管理主体,并逐步建立完整统一的自然资源资产监管制度体系,包括资产登记、资产核算和审计等制度和措施,有效加强监督。当前应当考虑对各种“园区”进行必要的统一分类,并研究分析统一管理和分部门管理方案的优劣及相应的改革路线图,包括研究建立独立的或者部属的保护区管理局,统一负责各类保护区的行政监管,合理划分中央和地方管理级别,把现行最重要的国家级保护区纳入中央政府直接管理的体系。从各国情况来看,在资源管理行政部门下设置专业化管理机构是比较可行的途径。
  与此同时,依法明确规定各种经营性自然资源资产具体的代理或者托管机构,以及相应的经营管理主体,并逐步建立完整统一的自然资源资产监管制度体系,包括监管主体及其职责,资产经营活动考核、资产核算和审计等制度和措施。探索把政府资产监管职能和企业资产运营职能区分开来,建立比较完整的资产代理、资产监管和资产市场运营的管理和制度。鉴于目前我国对国有经营性自然资源资产没有按照透明、规范的市场原则进行运营和监管,市场价格和收入分配方面问题突出,应当优先把国有经营性自然资源资产管理分离出来,建立独立于自然资源行政管理部门的资产管理机构或者运营公司,并统一按国有收益性资产管理的原则进行管理和考核。
  建立自然资源产权代理等
  基本法律制度体系
  当前,有必要根据改革进程需要,逐步修改完善《物权法》及各项资源法中有关自然资源产权的具体规定,进一步健全有关自然资源所有权、使用权以及相关民事权利的规定,建立健全有关产权转让和交易的有关规定,建立形成有关自然资源产权代理制度、统一确权登记制度、统一交易市场制度等基本法律制度。
  对此,建议在自然资源资产统一登记的基础上建立分级的产权代理体系。在完成不动产统一登记的基础上,逐步把部门对各种自然资源资产核定产权的职能整合到登记部门,并在下一步改革中明确不动产登记部门的独立地位。环境资源资产的产权也应当在产权界定和核查条件具备时纳入不动产登记体系。逐步建立中央政府和地方政府分级代理国有资源所有权的法律制度体系,明确规定各级政府代理或者受托的自然资源资产的具体对象和权限范围,尽可能减少资产托管中存在的“代理人问题”。
  (作者:王凤春  作者单位:全国人大环资委)

 

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